«Втрачаємо дорогоцінний час». Як в умовах воєнного стану в Україні точиться боротьба за відкриті дані
У жовтні 2015 року Кабінет міністрів затвердив постанову «Положення про відкриті дані» — з того часу українцям стали доступні великі обсяги інформації, що допомагають розвивати бізнес, залучати інвестиції й контролювати органи влади.
З 2019 року Міністерство цифрової трансформації стало відповідальним за відкриті дані на рівні держави, які наразі представлені на Єдиному державному порталі відкритих даних.
Однак 24 лютого цього року все змінилось — портал з відкритими даними після запровадження воєнного стану в Україні став недоступним широкому загалу, відновивши роботу в обмеженому режимі лише з 1 серпня. Зараз Мінцифри готує зміни до згаданого положення, щоб унормувати доступ до відкритих даних на час війни.
DOU розібрався в тому, які зміни готують.
Нападки на відкриті дані
9 серпня СЕО компанії YouControl, яка є агрегатором даних з українських реєстрів, Сергій Мільман опублікував допис про доступ до відкритих даних під час воєнного стану. Він зазначив, що хоча державний портал відкритих даних частково і відновив роботу, Міністерство цифрової трансформації готується «узаконити» вилучення даних з відкритого доступу«.
Мільман наводить заплановані зміни, які можуть внести до положення Кабміну про відкриті дані: прибрати з відкритого доступу історичні дані — фінзвітність компаній, декларації чиновників, дані Єдиного державного реєстру юросіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, дані реєстру корупціонерів, відомості державного земельного кадастру тощо:
«Значного занепокоєння викликає пропозиція надавати право розпорядникам самим вирішувати, що вони можуть публікувати: „допускається часткове та/або повне припинення надання доступу до оприлюднення наборів даних“. Тобто перелік закритої інформації, на жаль, може збільшитись».
Головне обґрунтування — ризики для національної безпеки. Однак, на думку Мільмана, таке рішення є помилкою, адже закриття значної частини відкритих даних робить суспільство «сліпим»:
«Втрачаємо дорогоцінний час, деградуємо і помалу рухаємося в напрямку авторитарних країн».
Вибірковий підхід до відкритих даних під час війни
Як розцінити зміни до постанови, що готує Мінцифри, DOU розповів заступник директора компанії YouControl з правових питань Данило Глоба.
За словами експерта, рішення про закриття низки наборів відкритих даних пов’язано зі збройною агресією проти України, однак, на думку Глоби, не варто було закривати всі дані:
«Яким чином вони зашкодять? Я розумію, що деяка інформація є чутливою: наприклад, щодо юридичних осіб певних установ, органів виконавчої влади чи військових частин, їхніх командирів — тому така інформація може й має бути закритою. Але інформацію, яка стосується звичайних підприємств, можна залишити відкритою, тому що вона потрібна для внутрішнього споживача. Я не думаю, що національним інтересам можуть загрожувати дані, що в нас з’явилась якась ТОВка, видом діяльності якої є, наприклад, виготовлення ковбаси, а якийсь ФОП займається консалтингом. Ба більше, — якщо чинне законодавство зобов’язує відмовлятись від співпраці з бізнесом, який пов’язаний з країною-агресором, — як же тоді це виявляти?».
Заступник директора YouControl вважає, що в питанні обмеження доступу до відкритих даних під час воєнного стану необхідно застосовувати вибірковий підхід: в інтересах національної безпеки виокремити інформацію, доступ до якої може завдати їй шкоди, а інші відкриті дані, що становлять суспільний інтерес, — залишити загальнодоступними.
«Це і є той самий „трискладовий тест“. Навіщо ж щось вигадувати, коли законом усе давно передбачено?».
Довідка
Для визначення можливості обмеження доступу до інформації застосовується трискладовий тест за ч. 2 ст. 6 Закону «Про публічну інформацію»:
1) Якщо розпорядник інформації встановив, що запитувана інформація є інформацією з обмеженим доступом, такий розпорядник інформації має встановити вид інформації з обмеженим доступом, за якою звернувся запитувач (конфіденційна, таємна або службова).
2) Потрібно визначити, чи запитувана інформація стосується інтересів національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку, чи можливі заворушення або злочини при наданні доступу до запитуваної інформації, чи в інтересах охорони здоров’я населення обмеження доступу до цієї інформації, чи не постраждає репутація або права інших людей у результаті надання доступу до цієї інформації, чи отримана запитувана інформація конфіденційно, чи стосується дана інформація питання авторитету й неупередженості правосуддя. Якщо на всі поставлені питання відповідь негативна, розпорядник інформації надає доступ до запитуваної інформації.
3) Якщо хоча б на одне з поставлених вище питань є позитивна відповідь — розпорядник інформації має визначити, чи не буде розголошенням запитуваної інформації завдана істотна шкода зазначеним інтересам, наявність яких у запитуваній інформації він встановив. Якщо відповідь на це питання негативна — розпорядник інформації надає запитувачу доступ до зазначеної інформації. Якщо відповідь на це питання позитивна — розпорядник інформації визначає: чи переважає шкода від оприлюднення такої інформації над суспільним інтересом в її отриманні. При позитивній відповіді на питання запитувачу інформації буде відмовлено в наданні доступу до запитуваної інформації. При негативній відповіді — розпорядник інформації надає запитувачу доступ до запитуваної інформації.
Відсутність висновку розпорядника інформації щодо наявності хоча б однієї з наведених вище трьох підстав означає, що відмова у доступі до публічної інформації є необґрунтованою.
Експерт пояснює: потрібно відібрати певні суб’єкти за чіткими критеріями — видами діяльності (оборона, критична інфраструктура тощо), за організаційно-правовою формою, за розташуванням тощо. Можливо, розвʼязати питання щодо винятків та виключень. Потім визначитись щодо ступеня ризику від оприлюднення даних про них. Й лише потім приймати рішення про закриття доступу. Головне при цьому, щоб сам процес був максимально прозорим, аргументованим і зрозумілим для суспільства.
Хоча Україна на початку року перейшла на воєнні рейки, неокуповані території, за словами Данила Глоби, фактично живуть за звичайними законами, займаються господарською діяльністю та мають потребу в перевірці контрагентів, щоб дізнаватись про ризики співпраці з тим чи іншим бізнесом.
Експерт повідомив, що припинення доступу до відкритих даних несе низку загроз для країни:
«Суб’єкти господарювання, які контролюються особами з російської федерації або білорусі, можуть вигравати на публічних торгах. Таким чином, є вірогідність, що український бюджет профінансує війну проти нас. Крім того, громадянське суспільство має розвиватись. Аби контролювати будь-яку владу, потрібна прозорість. Попри війну, корупція, на жаль, нікуди не зникла. Суспільству потрібні можливості для виявлення зв’язків між владою та бізнесом, інформація про статки публічних діячів та інші дані, які б дозволяли викривати недоброчесність чиновників. Тут також неможливо все зачинити на замок і також потрібен підхід з чіткими критеріями щодо можливого обмеження доступу до цих даних на час війни», — підкреслює Данило Глоба.
При цьому експерт впевнений, що після перемоги України у війні доступ до відкритих даних поновлять:
«Але гостро стоять питання щодо якості цих відкритих даних та того, що треба відкривати їх ще більше. Наприклад, з
Відкриті дані мають бути оприлюдненими, якщо не доведено протилежне
Занепокоєна через заплановані зміни до постанови про відкриті дані й експертка з відкритих даних, співзасновниця OpenUp Надія Бабинська.
У дописі на Facebook вона наголошує, що в запропонованих змінах до постанови про відкриті дані йдеться про обмеження доступу без пояснення причин. Бабинська нагадує, що законодавство встановлює чіткі вимоги для обмеження доступу до публічної інформації — так званий трискладовий тест.
На порталі «Доступ до правди» описаний механізм «трискладового тесту», який має пройти публічна інформація для визначення її відкритою чи закритою. При цьому публічна інформація може бути обмежена лише за умови сукупності всіх трьох підстав цього тесту.
Надія Бабинська зазначає, що всі дані, згадані в постанові Кабміну про відкриті дані, мають бути оприлюднені, якщо не обґрунтовано протилежне. Розпорядники інформації мають пропускати публічну інформацію через «трискладовий тест», щоб визначити, наскільки обґрунтовано те, що ця чи інша інформація не буде оприлюднена для широкого загалу:
«Звичайно, можуть бути винятки для тимчасово окупованих чи прифронтових територій, де виконання повноважень (розпорядників інформації — ред.) під питанням», — підкреслює експертка.
За її словами, розпорядникам інформації необхідно надати певний час для визначення наборів даних до оприлюднення, а обмеження доступу до тої чи іншої інформації має бути обґрунтовано розпорядником з можливістю оскарження цього рішення.
У коментарі DOU Надія Бабинська пояснила, що закриття доступу до відкритих даних загрожує моніторингу за діяльністю влади, призначенням посадовців, витрачанням бюджетних коштів. Також, на її думку, є загроза для сфери стартапів і проєктів на основі відкритих даних.
«А такі проєкти — це додаткові надходження до бюджету, робочі місця тощо. А ще це загрожує поверненням монополії на інформацію та дані».
Мінцифри: зміни ще не визначені остаточно
Як повідомили в Міністерстві цифрової трансформації у відповіді на запит DOU, з 12 березня відомство призупинило роботу порталу відкритих даних згідно з постановою Кабінету міністрів України № 263. При цьому доступ до відкритих даних фактично було закрито для широкого загалу вже з 24 лютого.
За словами керівника експертної групи з розвитку відкритих даних Мінцифри Михайла Корнєєва, міністерство не є розпорядником відкритих даних на порталі, відомство лише забезпечує можливість для розпорядників (тобто державних органів та органів місцевого самоврядування) публікувати інформацію.
Згідно із законом про доступ до публічної інформації, розпорядниками інформації є «органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб’єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов’язковими для виконання».
Представник Мінцифри зазначає, що сфера відкритих даних до повномасштабної війни в Україні розвивалась дуже добре — так, минулого року Україна посіла шосте місце в рейтингу відкритих даних Open Data Maturity Report. Але з початком вторгнення міністерство вимкнуло портал відкритих даних, оскільки викладеною на ньому інформацією може скористатись ворог. Однак ситуація з обмеженням доступу до публічної інформації, за словами Корнєєва, не може тривати довго, адже вона насамперед загрожує корупційними ризиками.
Тому з 1 серпня портал відкритих даних запрацював, хоча і з обмеженнями.
«На порталі тимчасово недоступні набори даних, використання ворогом яких може завдати шкоди інтересам національної безпеки. Це дані, які містять інформацію про точне розташування підприємств чи об’єктів критичної інфраструктури, об’єктів подвійного призначення. Щодо ЄДР, то він відновив свою роботу ще у березні — нотаріуси та державні реєстратори мають до нього доступ. У формі відкритих даних реєстр поки що не публікується, проте сервіси на основі відкритих даних мають платний доступ до приватного АРІ на договірних засадах з ДП НАІС», — розповів Михайло Корнєєв, визнавши, що наразі для широкого загалу Єдиний державний реєстр фактично недоступний.
Раніше DOU вже писав, що хоча для широкого загалу інформація з реєстру підприємств є закритою, за гроші в ДП «Національні інформаційні системи» можна придбати доступ до цих даних, у тому числі компаніям з російським слідом.
У Мінцифри надали перелік наборів відкритих даних, які доступні й недоступні під час воєнного стану.
Крім цього, з 1 серпня стартувало громадське обговорення проєкту змін до постанови про відкриті дані, що буде діяти на час воєнного стану. Воно тривало до 20 серпня на порталі Міністерства цифрової трансформації. Як повідомили в відомстві, у громадському обговоренні взяли участь 73 учасники. Мінцифри надало і їхній список, і перелік запропонованих змін.
Наразі остаточне рішення ще не ухвалено — це мають зробити до кінця 2022 року. Михайло Корнєєв також зазначив, що зараз представники Мінцифри проводять перемовини з розпорядниками інформації для впровадження вибіркового підходу для публікації відкритих даних:
«Юридично це ніяк не оформлено й не буде оформлено. Ми не можемо змусити розпорядників інформації публікувати дані. Законодавець не надав нам це право».
При цьому зміни до постанови про відкриті дані — це окремий етап, пояснює Михайло Корнєєв.
«Ці зміни ми пропонуємо виключно на час дії воєнного стану. Ба більше, ми жодним чином не прибираємо з постанови будь-які набори даних. Портал зберігає абсолютно все. Як тільки ми переможемо, всі дані на порталі знов будуть доступними. З того, що ми пропонуємо виключити, — це близько 140 наборів даних, які не мають публікуватися на період дії воєнного стану. Однак після громадських обговорень ми вирішили, що 30 наборів з цих 140 будуть опубліковані. Остаточно рішення ще не ухвалили. Після громадського обговорення ми підготуємо фінальний проєкт змін до постанови, представимо його на публічній презентації, а потім надамо органам влади на затвердження. До кінця року ці зміни мають бути ухвалені», — зазначив посадовець.
Пункт про фактичне надання розпорядникам інформації самим визначати обсяги публікації відкритих даних, за словами Михайла Корнєєва, з проєкту змін до постанови вже прибрали. Також забрали пункт про закриття доступу до відкритих даних на час надзвичайного стану, обмежившись лише воєнним станом.
«Ми стоїмо на позиції, що відкритим має бути все, що не забороняє закон, однак розпорядники інформації, з якими ми маємо погоджувати цей проєкт, стоять дещо на інших засадах. Вони кажуть, що якщо в законі не написано, що щось має бути опублікованим, то воно не буде опублікованим. Для них є ближчим адміністративний підхід», — підкреслює Михайло Корнєєв.
Авторка — Олена Чернишова.
